KORA og SFI er fusioneret. Vores nye navn er
VIVE - Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd.
Se mere på vive.dk

Nyhed, 6. november 2015

Det virker - men ikke altid efter hensigten

Udskriv Del på

Resultatbaseret styring har effekt på, hvordan man arbejder og prioriterer i den offentlige sektor. Men mange gange er de utilsigtede effekter større end de ønskede effekter. Og de socialt svage borgere risikerer at blive taberne. Det konkluderer en ny undersøgelse, som giver overblik over viden om resultatbaseret styring på tre områder: folkeskole, beskæftigelse og socialområdet.

Tjek 2

Elevplaner, resultater, målkort og tjekskemaer

Den offentlige sektor har i de senere år indført resultatbaseret styring på en lang række områder – inspireret af styringsmodeller fra det private erhvervsliv. Målet har været at sikre kvalitet og effektivitet: Vi skal have den bedst mulige offentlige service for skattekronerne og ikke bruge tid og kræfter på ting, som ligger langt fra de offentlige kerneopgaver.

Men erfaringerne med resultatbaseret styring er indtil videre meget blandede, både herhjemme og i udlandet.

- Der er langt fra de gode intentioner til, at man i praksis har fundet nøglen til, hvordan man får bedre information at styre efter, end man havde før. Ofte står målene og målingerne i vejen for selve formålet, siger seniorforsker Marie Østergaard Møller fra KORA.

Hun står i spidsen for et stort projekt, som gennemgår dansk og international forskning om effekten af resultatbaseret styring på tre centrale velfærdsområder.

Målet er nået – men hvad var formålet?

Forskningen på skoleområdet viser i udgangspunktet, at skoler med mål klarer sig bedre end skoler, der ikke har mål. Og det ser ud til, at især skoler med dårlige resultater har gavn af at fastsætte nogle klare mål, de kan styre efter. Men de positive resultater har en række negative følgesvende.En af de centrale udfordringer er det, forskerne kalder målfiksering: Skolerne fokuserer for meget på at opfylde målene og nedprioriterer andre vigtige opgaver.

- Det typiske eksempel er, at læreren underviser i lige præcis det, som eleverne bliver testet i – og som der også bliver målt på – og ikke i andre aspekter af faget. Dermed får man et meget snævert fokus. Det kan også være en skoleleder, der er så optaget af at undgå negative nøgletal, at han glemmer at prioritere og fordele undervisningsressourcer til fordel for alle elever – også de fagligt svageste, forklarer Marie Østergaard Møller.

De svageste taber

Problemet med målfiksering findes også på beskæftigelsesområdet. Her viser analyserne, at der ofte mangler en klar kobling mellem præstationer og mål. Lederne er mere optagede af at nå målene i resultatkontrakten end reelt at få de ledige i job.

Der er desuden en tendens til, at jobcenterchefen prioriterer at høste de lavthængende frugter. Det kan for eksempel være, at han iværksætter en beskæftigelsesindsats, som er målrettet nyuddannede unge. Dér er han nemlig ret sikker på at få succes og nå sit mål. De socialt udsatte ledige, som har en masse problemer ud over ledighed, risikerer derimod at ryge ned på prioriteringslisten hos jobcenterchefen. For her er sandsynligheden for succes – og målopfyldelse – ikke lige så stor.

På alle de tre områder, som rapporten har indsamlet viden om, går det igen, at de svageste borgere risikerer at blive nedprioriteret i den resultatstyrede offentlige sektor.

Mangler entydige mål og gode målemetoder

På socialområdet er det en stor udfordring, at der mangler håndfast viden og solide målemetoder. Der er ikke en stærk tradition for at måle effekterne af de indsatser, man sætter i værk. Og det er vanskeligt at håndtere kompleksiteten på socialområdet.

– I folkeskolen har man én veldefineret målgruppe. Det er vores børn, og de skal alle sammen lære at læse og regne. I beskæftigelsessystemet er der også ét overordnet mål: at få de ledige i job. Men på socialområdet er der mange forskellige grupper – og mindst lige så mange forskellige mål med indsatserne. Det gør målstyringen uhyre vanskelig, siger Marie Østergaard Møller.

Fagligt skøn eller tjeklister

Der findes også en række forskningsrapporter og analyser, som ser nærmere på, hvordan den resultatbaserede styring påvirker frontlinjemedarbejdere som for eksempel lærere, socialrådgivere og sosu-assistenter. Nogle analyser peger på, at resultatbaseret styring kan betyde mindre stress for medarbejderne, fordi de får mere klarhed over, hvad der er det centrale i deres arbejde.

Andre analyser peger dog på, at målinger og kontrol også kan have en uheldig sideeffekt på de ansattes motivation.

- Målstyring kan have en tendens til at fremme bureaukratisk tjeklisteadfærd på bekostning af det faglige professionelle skøn. Det kan betyde, at medarbejderne bliver demotiverede og så at sige ’lægger hovedet i garderoben’, når de går på arbejde, fortæller Marie Østergaard Møller.

Mål skal tilpasses lokalt

Forskningen tegner alt i alt et ret entydigt billede af, at der mangler et stykke vej, før resultatbaseret styring skaber bedre og mere effektiv offentlig service for den enkelte borger – uden en lang række utilsigtede bivirkninger. En vigtig vej frem er at blive bedre til at fastsætte nogle bedre og mere relevante mål, som måler på det, der reelt giver værdi for borgeren.

- Det kræver langt mere dialog og forhandling i den proces, hvor målene defineres. Målene skal forhandles opad med dem, der sætter målene og kontrollerer, om de overholdes. Og målene skal forhandles og cleares med dem, der arbejder med tingene ude i praksis. De ved, hvad der er relevant at måle på lige netop i deres lokale kontekst, siger Marie Østergaard Møller.

I det hele taget er det afgørende, at man sætter lokale mål i stedet for at tro, at man kan lave transparente, strømlinede systemer, hvor de samme mål gælder for alle.

- Jo mere abstrakte beslutningstagerne kan holde målene, jo bedre er det faktisk. Det er vigtigt at lade lokale fagfolk selv sætte lokale mål, der passer til dem, siger Marie Østergaard Møller.

Hun understreger, at man kan gå to veje for at skabe bedre og mere relevante mål. Man kan vælge formålsstyring, hvor man ikke får en overordnet tjekliste for, hvordan formålet konkret skal opnås, men snarere nogle pejlemærker, som praksis bør arbejde henimod. Eller man kan vælge målstyring, hvor man fra centralt hold har defineret, hvilke mål der skal nås og hvordan. Her er det vigtigt, at man sætter nogle mål, som kan øge den fagprofessionelle refleksion, hvis man vil have en positiv effekt.

Behov for politikere med is i maven

Endelig er det et vigtigt spørgsmål at finde ud af, hvordan politikerne bedst tolker og bruger resultaterne. Her viser analyserne, at man bør fokusere mere på håndtering af performance information og styrke de administrative beslutningsprocesser. For politikere har ofte en anden logik end medarbejderne i forvaltningen. De er mere styrede af at afværge negativ omtale, enkeltsager og konkrete politiske hensyn.

- Det virker bedst, når målene ikke er alt for eksplicit knyttet til organisationens overlevelse. Hvis politikerne lærer at tolke og agere mere fornuftigt på resultaterne, kan det bruges som et positivt styringsredskab med politisk opbakning og gensidig tillid, siger Marie Østergaard Møller.

Fakta om undersøgelsen

  • Projektet er en systematisk gennemgang af danske og internationale analyser af effekter af resultatbaseretstyring på tre store velfærdsområder: folkeskole, beskæftigelse og socialområdet
  • 60 forskningsrapporter og evalueringer er blevet gennemgået
  • Tre KORA-medarbejdere står bag projektet: Seniorforsker Marie Østergaard Møller, projektleder Katrine Iversen og forsker Matilde Høybye Mortensen
  • Det daværende Økonomi- og Indenrigsministerium har bestilt og finansieret rapporten.
  • Rapporten udkommer i begyndelsen af 2016

Denne artikel har været bragt i KORAs temamagasin. Læs hele magasinet her.

Tre eksempler på udfordringer

I folkeskolen:

  • MÅLFIKSERING: Skolerne fokuserer for meget på at opfylde målene – og bortprioriterer andre vigtige opgaver
  • SOCIAL SLAGSIDE: Målstyring har positiv effekt for fagligt stærke elever – men negativ effekt for fagligt svage elever
  • SKÆV RESSOURCEFORDELING: De bedste og de dårligste skoler får tilført ekstra ressourcer - den brede midte bliver overset.

I beskæftigelsessystemet:

  • FOKUS PÅ KORTSIGTEDE RESULTATER: Man satser på at få ledige hurtigt ud i midlertidige job fremfor at satse på langtidsvirkende kompetenceudvikling og uddannelse
  • FOKUS PÅ LAVTHÆNGENDE FRUGTER: Man satser på programmer for ressourcestærke ledige, hvor det er lettest at opfylde målene
  • DEMOTIVEREDE MEDARBEJDERE: Medarbejdere udvikler en bureaukratisk tjeklistekultur fremfor fagligt professionelle skøn.

På socialområdet:

  • MANGEL PÅ EVIDENSKULTUR: Det er svært at sætte konkrete mål og måle på bløde sociale værdier
  • INGEN FÆLLES MÅL: Meget broget målgruppe, som rummer både misbrugere, handicappede, ældre og socialt udsatte. Der findes ikke ét klart mål
  • FOKUS PÅ ENKELTSAGER: Politikere og ledere er bange for dårlige sager og tager derfor beslutninger, som er ’sikre’ nu og her. Det hindrer negativ omtale, men er ikke altid det mest fornuftige på lang sigt.